Uno degli obiettivi sociali della Costituzione federale (Cost.) è di garantire che in tutto il Paese venga soddisfatto il bisogno di base di un’abitazione. Sia la Confederazione sia i Cantoni hanno il compito di far sì che ognuno possa trovare, per sé stesso e per la sua famiglia, un’abitazione adeguata e a condizioni sopportabili (art. 41 cpv. 1 lett. e Cost.). A livello federale questo obiettivo viene realizzato conferendo diverse competenze costituzionali, ad esempio per promuovere la costruzione di abitazioni e l’acquisto in proprietà di appartamenti e case (art. 108 cpv. 1 Cost.), per emanare prescrizioni di protezione nel settore locativo (art. 109 cpv. 1 Cost.) o per conferire l’obbligatorietà generale a contratti quadro di locazione (art. 109 cpv. 2 Cost.). Queste competenze federali hanno condotto all’emanazione della legge federale che promuove un’offerta di alloggi a pigioni e prezzi moderati (LPrA) così come di disposizioni di protezione in materia di locazione (Codice delle obbligazioni, CO) e a conferire l’obbligatorietà generale al contratto quadro di locazione per la Svizzera romanda e a quello per il Cantone di Vaud (cfr. "Diritto di locazione")
L’art. 109 cpv. 1 Cost. prevede soltanto per la Confederazione un mandato legislativo per combattere gli abusi nel settore locativo e lascia un margine di manovra molto limitato ai Cantoni (cfr. "Diritto di locazione"). L’art. 109 cpv. 2 Cost. prevede addirittura una competenza federale esclusiva nell’ambito dell’obbligatorietà generale di contratti quadro di locazione. Per quanto riguarda la promozione della costruzione d’abitazioni e dell’accesso alla proprietà sancita nell’art. 108 cpv. 1 Cost. sussiste invece una competenza parallela di Confederazione e Cantoni. Tuttavia, l’obbligo di legiferare è previsto solo per la Confederazione; i Cantoni sono liberi di scegliere se emanare una legislazione parallela o più ampia oppure se rinunciarvi del tutto.
Anche a livello cantonale, tramite la Costituzione e le leggi, si garantisce che venga raggiunto l’obiettivo sociale citato in precedenza. In questo contesto è probabile che la promozione dell’alloggio, la pianificazione del territorio e il diritto di superficie acquisiscano un ruolo importante. Ad esempio, secondo la costituzione del Cantone di Basilea Città e del Cantone di Ginevra è compito dello Stato promuovere la costruzione di abitazioni e il mantenimento degli spazi abitativi a prezzi accessibili esistenti (§ 34 cpv. 2 Cost.-BS) e garantire a ognuno un’abitazione adeguata e a condizioni sopportabili (art. 178 cpv. 1 Cost.-GE; § 11 cpv. 2 lett. c Cost.-BS). Questi compiti vengono eseguiti ad esempio tramite la legge per la promozione dell’offerta di alloggi del Cantone di Basilea Città (WRFG) e la legge sulla demolizione, trasformazione e ristrutturazione delle case d’abitazione del Cantone di Ginevra (LDTR).
L’obiettivo sociale «alloggio» può però anche essere realizzato a livello comunale. e integrato nell’assetto edilizio. Ad esempio Nella Città di Berna, in caso di carenza di alloggi, nella maggior parte delle zone sono vietati cambiamenti di destinazione, trasformazioni o demolizioni che portano alla perdita degli alloggi esistenti (art. 16a BO).
L’affitto ripetuto di spazi abitativi per brevi periodi tramite piattaforme online può rendere più difficile raggiungere l’obiettivo sociale «alloggio» menzionato nella Costituzione, in particolare a livello cantonale e comunale. Soprattutto in città con carenza di alloggi c’è il timore che tramite questo tipo di affitto vengano sottratte alla popolazione residente abitazioni primarie a prezzi accessibili. (cfr. rapporto sulle condizioni quadro dell’economia digitale, pag. 103). Gli esempi del Cantone di Basilea Città, del Cantone di Ginevra e della Città di Berna, illustrati di seguito, mostrano come è possibile contrastare questo fenomeno introducendo nuove misure o applicando la legislazione esistente.
La legge cantonale per la promozione dell’offerta di alloggi (WRFG) mira a mantenere e creare alloggi che soddisfano le più svariate esigenze e sono particolarmente adatti alle famiglie (§ 1 WRFG). Questa legge può essere applicata a tutti i tipi di alloggio, come quelli in affitto, in cooperativa e le case di proprietà (§ 3 WRFG). Per garantire che vengano mantenuti gli alloggi esistenti, per ogni cambiamento di destinazione è necessaria un’autorizzazione (§ 8 cpv. 1 WRFG). Secondo la legge, un cambiamento di destinazione è ad esempio l’uso per scopi commerciali (§ 4 cpv. 3 WRFG), ossia ogni attività indipendente che prevede entrate regolari: è sufficiente affittare uno spazio a pagamento, non bisogna per forza avere l’obiettivo di realizzare un guadagno (cfr. raccomandazioni e rapporto del Consiglio di Stato di Basilea Città del 20 agosto 2012, pag. 97).
Negli ultimi anni la commissione di ricorso in materia edilizia e il Tribunale d’appello cantonali (AppG) hanno emesso decisioni determinanti per quanto concerne l’affitto di spazi abitativi per brevi periodi tramite piattaforme di prenotazione online. Hanno discusso riguardo alle circostanze in cui questo tipo di affitto è da considerarsi un cambiamento di destinazione in quanto l’uso è a scopo commerciale. In entrambe le decisioni si è valutato in modo complessivo il caso concreto (AppG, consid. 3.5). Di seguito vengono elencati i criteri determinanti che indicano un uso a scopo commerciale.
L’infrastruttura esistente, ossiaad esempio bucalettere con un numero ma senza nome, armadietti portachiavi digitali, un foglio informativo riguardante il check-out e l’inesistenza di oggetti personali (AppG, consid. 2.1).
I servizi offerti, ossia la disponibilità di servizi di alloggio come reception, colazione o servizio di pulizia, soprattutto se ve ne sono molti (AppG, consid. 3.4).
La presenza online e le modalità per prenotare, ossia affermazioni come «alternativa intelligente a un albergo» e interfacce utente uguali a portali di prenotazione online di alberghi (AppG, consid. 2.2 e 3.4).
La durata dei singoli soggiorni, ossia affitti di breve durata (AppG, consid. 2.1 e 3.1).
La natura dell’uso, ossia l’alloggio esclusivo (e non solo temporaneo) di ospiti (AppG, consid. 3.3 e 3.5).
Se considerando il caso in modo complessivo si giunge alla conclusione che l’affitto dello spazio abitativo per brevi periodi tramite una piattaforma implica un uso a scopo commerciale dell’alloggio, è necessario richiedere un’autorizzazione edilizia (§ 26 cpv. 2 lett. c dell’ordinanza cantonale sulla costruzione e la pianificazione BPV in combinato disposto con il § 4 cpv. 1 e 3 nonché il § 8 cpv. 1 WRFG). Ciò vale anche per i casi in cui non viene eseguita alcuna trasformazione edilizia (§ 26 cpv. 2 lett. a BPV).
Urteil des Appellationsgericht des Kanton Basel-Stadt vom 23. November 2017 [cfr. sopra: AppG]
Meier Dominique Mia, Beherbergung im Zeitalter von Sharing Economy – Airbnb & Co. als Herausforderung für die basel-städtische Rechtsanwenderin, in: BJM 2019, S. 114 ff.
La legge cantonale sulla demolizione, trasformazione e ristrutturazione delle case d’abitazione (LDTR) mira a mantenere le condizioni d’abitazione esistenti, la loro natura e le condizioni di vita per proteggere inquilini e proprietari (art. 1 cpv. 1 e 2 LDTR). Viene applicata nelle zone di costruzione 1-4 nel caso di tutti gli edifici con più di un alloggio, così come per quanto concerne determinati edifici nella zona 5 (art. 2 LDTR). Le disposizioni della LDTR valgono quindi per la grande maggioranza di abitazioni su suolo cantonale. Per realizzare l’obiettivo indicato in precedenza sono previste restrizioni per la demolizione, la trasformazione e il cambiamento di destinazione di abitazioni (art. 1 cpv. 2 LDTR). È ritenuta cambiamento di destinazione qualsiasi modifica che prevede la sostituzione di locali a scopo abitativo con locali commerciali, amministrativi, artigianali o industriali, anche senza svolgere lavori edilizi (art. 3 cpv. 3 LDTR). Il passaggio da locali a scopo abitativo ad alloggi ammobiliati è considerata cambiamento di destinazione (art. 3 cpv. 3 lett. a LDTR). Con alloggio ammobiliato si intende un alloggio dotato di mobili che si trova in una casa d’abitazione e viene affittato per scopi commerciali (art. 4 cpv. 1 regolamento di applicazione della legge sulle demolizioni, trasformazioni e rinnovazioni di case d’abitazione RDTR). Per un cambiamento di destinazione inteso come il passaggio da un uso abitativo a un appartamento ammobiliato è necessaria un’autorizzazione: di regola viene concessa solo in caso di una prestazione di compensazione, ossia mettendo allo stesso tempo a disposizione un’altra superficie per l’uso abitativo non commerciale (cfr. art. 7 e 8 LDTR, art. 4 cpv. 3 RDTR).
Secondo l’articolo 4A RTDR, se un’abitazione che rientra completamente nel campo di applicazione della LDTR viene affittata a pagamento tramite una piattaforma come Airbnb per più di 90 giorni, tale affitto implica un cambiamento di destinazione per cui è necessario richiedere un’autorizzazione; l’abitazione viene infatti considerata come alloggio ammobiliato. Inoltre, l’articolo stabilisce un periodo di tempo in cui l’alloggio può essere affittato senza richiedere un’autorizzazione, essendo considerato attività accessoria: in caso di affitto per massimo 90 giorni all’anno rimane infatti in vigore l’uso abitativo e non avviene alcun cambiamento di destinazione. Questa disposizione è dunque concepita soprattutto per proteggere il mercato degli alloggi (esistente) e per arginare il fenomeno di attività commerciali di proprietari e inquilini sviluppatosi nel corso del tempo tramite piattaforme come Airbnb (decisione del tribunale del Cantone di Ginevra, consid. 5b, 6b e 8c; decisione del Tribunale federale, consid. 5.2; tabelle comparative del 16 maggio2018 e del 18 ottobre 2017).
Il cambiamento di destinazione ai sensi dell’art. 4A RDTR è legato a tre requisiti cumulativi, elencati di seguito.
Deve essere affittata l’intera abitazione. Inizialmente il regolamento prevedeva l’affitto anche soltanto di parti dell’abitazione; tuttavia, dopo poco il Consiglio di Stato del Cantone di Ginevra ha modificato questa disposizione affermando che un’abitazione non viene del tutto tolta dal mercato degli alloggi se ne vengono affittate solo delle parti tramite una piattaforma come Airbnb. È stato infatti considerato ad esempio il caso di una persona anziana che affitta solo una camera in questo modo. In queste circostanze l’uso abitativo viene prevalentemente mantenuto (RDTR dal 1° aprile al 19 giugno 2018; tabella comparativa del 16 maggio 2018).
L’abitazione deve essere affittata per più di 90 giorni all’anno. Inizialmente tale limite era stato fissato a 60 giorni (RDTR tra il 1° aprile 2018 e il 24 marzo 2019) sulla base di quanto avviene in altre città europee e poiché corrisponde circa al numero di giorni che un privato trascorre solitamente in vacanza, compreso qualche weekend in più (decisione del tribunale del Cantone di Ginevra, consid. 10c/aa.). Il limite è stato tuttavia modificato dal tribunale del Cantone di Ginevra, la «Cour de Justice» (CDJ). Nella relativa decisione, ha affermato che limitare l’affitto di abitazioni tramite una piattaforma online a un determinato numero di giorni all’anno serve ad andare incontro al desiderio del proprietario o dell’inquilino di aumentare il valore della propria abitazione per un periodo limitato (soprattutto quando non ne fanno uso personalmente), così come a impedire che queste abitazioni vengano tolte dal mercato degli alloggi per entrare a far parte di quello delle abitazioni ammobiliate (decisione della CdJ, consid. 10b; decisione del Tribunale federale, consid. 6.2). Secondo la Cour de Justice, l’affitto tramite piattaforme per più di 60 giorni non esclude per forza un uso abitativo. Ciò può essere il caso di coppie di pensionati, lavoratori indipendenti o studenti che trascorrono anche più tempo in vacanza o all’estero senza voler lasciare l’abitazione. Un altro esempio può essere costituito da persone che devono trascorrere diversi periodi in ospedale a causa di una malattia (CdJ, consid. 10c/cc.; Tribunale federale, consid. 6.2). La Cour de Justice è giunta alla conclusione che un termine di 60 giorni non è adeguato e che gli obiettivi dell’art. 4A RDTR possono essere raggiunti anche con un termine meno restrittivo, ossia 90 giorni (CdJ, consid. 10c/dd. e consid. 11).
L’affitto deve avvenire tramite una «plateforme de location» (piattaforma di affitto). Tale concetto – nonostante un po’ in contrasto con il termine stesso – non comprende ogni piattaforma di prenotazione online, ma soltanto quelle concepite come Airbnb, che mirano ad affittare a turisti appartamenti ammobiliati per brevi periodi ma che spesso costituiscono al contempo l’abitazione primaria o secondaria del proprietario o inquilino (CdJ, consid. 5).
Loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d’habitation (mesures de soutien en faveur des locataires et de l’emploi) (LDTR; L 5 20)
Règlement d’application de la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d’habitation (RDTR ; L 5 20.01)
In quanto parte della legislazione di base in materia di diritto di superficie, l’assetto edilizio della Città di Berna (BO) comprende le norme da rispettare nell’edilizia e funge da completamento del diritto di rango superiore (art. 1 e 2 BO). In diversi capitoli del BO vi sono disposizioni relative all’alloggio. Ad esempio, l’articolo 16a BO disciplina la protezione degli alloggi esistenti. Nel caso di carenza di alloggi, nella maggior parte delle zone sono vietati cambiamenti di destinazione, trasformazioni o demolizioni che portano alla perdita degli alloggi esistenti. Anche le norme per la città vecchia (titolo sesto BO, art. 76 segg.) comprendono regole relative agli alloggi: la parte superiore della città vecchia («Obere Altstadt»), compresa la zona commerciale «Matte», deve essere una zona commerciale e di servizi con uso abitativo (art. 78 cpv. 1 BO). Il volume degli edifici a partire dal secondo piano è riservato all’alloggio (art. 78 cpv. 2 BO). La parte inferiore della città vecchia («Untere Altstadt») e la zona residenziale «Matte» sono quartieri ad uso misto commerciale e culturale (art. 80 cpv. 1 BO), in cui il volume degli edifici a partire dal terzo piano è riservato all’alloggio (art. 80 cpv. 5 BO).
A febbraio 2017 il Consiglio comunale della città di Berna ha dichiarato importante la mozione contro la modifica di destinazione di alloggi nella città vecchia («Gegen Zweckentfremdung von Wohnraum in der Altstadt», 2015.SR.000215). La mozione richiede misure di protezione affinché gli alloggi occupati in modo permanente non vengano trasformati in classiche abitazioni secondarie o in altre forme di alloggio temporaneo, come ad esempio appartamenti di business o da affittare per brevi periodi tramite piattaforme online. Concretamente, il Municipio è stato incaricato di sottoporre al Consiglio comunale un progetto di revisione dell’articolo 16a BO, in modo che in futuro in questo articolo relativo al cambiamento di destinazione sia compresa anche la trasformazione di alloggi in abitazioni secondarie.
Successivamente, il Municipio ha avviato un progetto di revisione parziale dell’assetto edilizio. A differenza di quanto richiesto dalla mozione, la nuova regolamentazione non verrà integrata nell’articolo 16a BO. In questo caso infatti verrebbe contemplato solo il cambiamento di destinazione di alloggi esistenti e la norma varrebbe per tutto il territorio cittadino. È invece importante intervenire soprattutto nella città vecchia, dove negli ultimi anni si è registrato un aumento delle offerte per forme di alloggio temporaneo. Ad esempio su Airbnb si trova un numero superiore alla media di alloggi situati in questa zona. Per ridurre la pressione sugli alloggi nella città vecchia e per impedire in via preventiva effetti indesiderati dovuti a cambiamenti, la modifica del BO proposta si concentra sulle parti degli edifici riservate all’alloggio.
Negli articoli 78 e 80 BO menzionati in precedenza vengono disciplinati i tipi di utilizzazione consentiti nella parte superiore e inferiore della città vecchia. Questi articoli vanno dunque completati aggiungendo che non sono permesse abitazioni secondarie ai sensi dell’articolo 2 della legge federale sulle abitazioni secondarie del 20 marzo 2015 (LASec) se
a) vengono affittate ripetutamente per un periodo inferiore a tre mesi, e
b) il periodo totale di affitto per tali affitti a breve termine supera i 90 giorni per anno civile.
La Città di Berna non deve sottostare alla LASec, dal momento che la quota di abitazioni secondarie non supera il 20 per cento; tuttavia, le abitazioni secondarie secondo la definizione della LASec corrispondono alle abitazioni intese nel BO. La nuova regolamentazione non si applica dunque alle abitazioni primarie e alle abitazioni equiparate a queste ultime (es. le abitazioni di studenti che abitano a Berna come soggiornanti settimanali). È tuttora consentito affittare ad altre persone regolarmente per brevi periodi la propria abitazione primaria durante periodi di assenza (es. durante le vacanze o i weekend) e una o più camere. Queste forma classiche dell’home sharing sono sensate e non rendono più difficile per la popolazione residente cercare alloggi. Non sono inoltre toccate dalla nuova regolamentazione le abitazioni secondarie per uso privato che non vengono affittate o vengono affittate solo ogni tanto.
Il 13 febbraio 2022, gli elettori della città di Berna hanno approvato chiaramente la revisione parziale del regolamento edilizio relativo all'uso di abitazioni secondarie nel centro storico. Tuttavia, è pendente un ricorso contro la decisione di approvazione del Cantone. Di conseguenza, la revisione parziale del regolamento edilizio non è ancora entrata in vigore.
